百年党史路 悠悠社保情——我国社会保障事业百年发展历程及未来改革思考

　　从“七五■■◆”计划开始，随着经济体制改革和国企改革启动◆◆◆■◆★，我国社会保障事业朝着社会化改革方向迈进◆■★。社会保障制度改革与经济体制改革★■◆★◆◆、社会主义市场经济体制改革相伴而行◆◆■。在市场大潮中★◆◆■★，效益不好的国有企业走向破产◆◆◆。《国营企业实行劳动合同制暂行规定》明确了国营企业再也没有“铁饭碗”，工人的退休养老开始实行社会统筹★◆■★，由企业和个人共同承担缴费义务，单位办社会的历史一去不复返。为确保下岗人员的基本生活，国务院于1986年颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，我国失业保险制度初步建立。

　　我国以社会保险为主体，包括社会救助、社会福利■◆★◆◆■、社会优抚等制度在内◆◆，功能完备的社会保障体系基本建成■◆■◆，是世界上规模最大的社会保障体系。这为人民创造美好生活奠定了坚实基础，为打赢脱贫攻坚战提供了坚强支撑，为如期全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标提供了有利条件。体现了中国的初心使命、全心全意为人民服务的宗旨，体现中国特色社会主义制度的本质和优越性。

　　至“十二五”期末，我国涵盖各类群体的社会保障体系总体框架初步形成★■★。这一阶段，是我国社会保障经过单项突破的增量改革到初步建立和形成社会保障体系的阶段，是社会保障适应向社会主义市场经济转轨要求进行变革和重塑的阶段■■★，是社会保障制度由“国家—单位”保障向★◆◆■■★“国家—社会”保障模式的转型阶段。社会保障制度从经济体制改革的配套措施中分离出来，演化成为一项系统性的重要制度安排★■◆，承担起保民生、促发展的重要任务。

　　新中国成立，百废待兴。中国面临战争导致的经济萧条及大量工人失业的严峻局面。千磨万击还坚劲，怀揣初心使命的人在一穷二白的条件下迎难而上，从解决最迫切的失业问题入手■■★◆★◆，在1950年印发《关于举行全国救济失业工人运动和筹措救济失业工人基金办法的指示》，发布《关于救济失业工人的指示》，此后，在全国开展了大规模救济失业工人的活动。1951年2月26日■★★■■，政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，标志着新中国劳动保险制度的正式建立。

　　新时代◆■◆◆★★，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。主要矛盾的类型和内容不同，解决矛盾的方法和重点自然不同★■。在总量矛盾的时代，相对落后的社会生产力是矛盾的主要方面，发展经济，做大蛋糕是解决矛盾的主要手段★★◆。在不平衡不充分的矛盾成为主要矛盾的新时代◆★★■◆■，经济总量的增长无法自动解决区域间、城乡间、群体间民生福祉水平存在的差异。因此，我国社会保障在新的形势下，要把握好三个方面的着力点■★◆■★：

　　20世纪90年代中后期以来★◆★◆■★，随着国企改革深入和社会主义市场经济体制的确立◆★★■，社会保障制度的改革与建设步伐明显加快，进入体系框架构建阶段◆■■★■。

　　1998年，我国启动第二轮国企改革，国内，经济体制转轨◆★◆◆◆、国有企业转制；国际，亚洲金融危机爆发。内外环境叠加，给就业和社保工作带来严峻考验。永葆实干担当精神的人直面■★★★◆“急难险”，以★■■◆■“壮士断腕”的决心，大规模裁减国有企业中的冗员，让国有企业卸下包袱◆★■，轻装融入市场经济。实施“两个确保■■◆◆◆，三条保障线”，减轻国有企业改革阵痛，保障3000多万名下岗职工基本生活■◆。

　　目光回到100年前★◆★，国家正蒙受前所未有的劫难◆★■，百姓生活朝不保夕。践行为人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心使命，中国在刚刚成立不久的1922年，就在党的二大宣言中旗帜鲜明地提出设立工厂保险、保护失业工人等改善工人待遇的主张。苏维埃政权的建立使得早期中国人的社会保障主张走向现实。江西瑞金时期，中华苏维埃共和国成立劳动人民委员部，下设社会保险局，失业工人介绍局和经济评判局■★★，负责实施社会保险以及保障工人利益■■★◆■★。1931年12月，《中华苏维埃共和国劳动法》颁布◆★◆，社会保障的暖阳普照苏维埃区域，维护了广大民众的根本利益和生活质量，成为推动革命战争走向胜利的坚实支柱■★★◆★。

　　百年党史路，悠悠社保情★★★★◆■，我国的社会保障事业在百年历史发展中经历了功能定位上的拓展◆◆★★、制度模式上的嬗变、价值理念上的升华。见出知入，观往知来。循着我国社会保障事业发展的足印，探寻其历史变革背后的动因以及发展的内在规律，全面审视当前我国社会保障事业发展面临的问题和挑战，破解当前面临的主要矛盾和问题，是打开通向第二个百年奋斗目标之门的一把金钥匙■★■◆★。

　　二是进行一系列参数化改革。我国社会保障制度改革已进入系统集成和协同高效的阶段，因此，要坚持问题导向，破解社保政策存在的结构性矛盾★◆■，既要优化现有制度设计和安排◆★★◆，比如■■，既要稳步推进渐进式延迟法定退休年龄◆■■、提高法定缴费年限★◆★◆◆、提升统筹层次等改革；也要进一步推动基本养老保险基金投资运营★★★、划转国有资本充实社保基金壮大基金池，做好增量改革。要不断创新政策，准确把握社会保障各方面之间以及与其他相关领域间改革的联系◆■★■◆★，提升社保治理能力和治理体系现代化水平■■◆◆。

　　在社会保障体系建设的实践中★★，我们立足国情■■、积极探索、大胆创新★■■★，注重学习借鉴国外有益经验，进一步深化了我国社会保障制度改革的基本经验和规律性认识■■■◆■：坚持发挥中国领导和我国社会主义制度的政治优势，集中力量办大事，推动社会保障事业行稳致远；坚持人民至上，坚持共同富裕★★■，把增进民生福祉、促进社会公平作为发展社会保障事业的根本出发点和落脚点，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民；坚持制度引领，围绕全覆盖、保基本★◆、多层次★★◆◆★◆、可持续等目标加强社会保障体系建设■■◆■；坚持与时俱进，用改革的办法和创新的思维解决发展中的问题，坚决破除体制机制障碍，推动社会保障事业不断前进★★◆★★；坚持实事求是■★，既尽力而为、又量力而行，把社会保障水平建立在经济和财力可持续增长的基础之上■★■■★，不脱离实际、超越阶段。

　　1948年11月，辽沈战役结束，东北解放区颁布了《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》，这是中国制定并在较大范围内实施的第一部独立的劳动保险法规◆◆◆★■◆，不仅为当时的东北工人提供了稳定的保障，也为新中国成立初期第一次制定的《劳动保险条例》提供了蓝本◆■★。

　　1949年到1952年国民经济恢复时期以后★◆■◆，中国陆续颁布和修改了一系列有关劳动保险★■、社会救济、社会福利◆◆★、社会优抚和安置的法规、条例★★，初步创建了以职工劳动保险为主体，社会救济为基础，社会福利和优抚安置为补充的社会保障制度。到1956年，劳动保险的覆盖范围达到1600万人★■■，全国范围内94％供职于国营、公私合营★◆★◆★★、私营企业的职工★★★，签订了含有劳动保险内容的合同或拥有了劳动保险。国家以财政补贴的方式担保各经济单位有足够的资金来源，各经济单位被授予代替国家实施社会保障的权利◆■★■，能够自行统包统配单位内部职工的工资福利待遇，劳动者不需要承担缴费义务。与此同时，农村的五保户制度也建立起来。

　　五是加快推进社保经办管理服务数字化转型◆★★，提高社会保障公共服务均等化水平。在时代条件发生深刻变化的情况下■◆■★★◆，任何政府部门的公共管理服务方式必须随时而变，顺势而为，因时而制，改革创新。★★■■“互联网＋■★◆◆★★”和大数据时代迅速到来，新技术、新模式在公共服务领域快速普及和应用◆■◆★◆■，要求社保公共服务手段要跟上时代的变化◆◆；群众诉求从过去的“有没有”■◆“够不够”，变为现在的“舒心不舒心”“体面不体面”，要求服务方式要更加切近群众多样化需求。因此■◆，社保公共服务领域要让◆◆★“网办■★”成为主渠道，★★◆◆■“快办”成为新亮点■★。进一步优化社保关系转移接续，探索跨地区的基金结算方式，使转移接续更加高效。要完善全国统一的社会保险公共服务平台，拓展国家平台功能★■◆◆★，实现各地平台应接尽接，服务应上尽上。要持续推动省以下社保公共服务资源整合和综合柜员制服务。要持之以恒深化行风建设■★★，大力破解行风问题的深层次体制机制矛盾；要完善传统服务保障措施，推进智能化服务适应老年人需求，为老年人等群体提供更周全更贴心的服务。要坚持以数字化转型引领社保经办服务深刻变革◆★■★，破除传统路径依赖■■■■，进一步提升数据分析应用能力，发挥社保经办数字化转型支撑决策、防范风险、优化服务的功能作用，实现◆◆★◆★★“数据多跑路，群众少跑腿”，推动社保经办路径深刻变革。

　　百年来，我国社会保障制度建设从无到有、覆盖人数从少到多★★◆★■、保障水平从低到高◆◆■★◆、管理服务能力从弱到强◆◆★◆■■，在国家经济社会发展全局中所扮演的角色◆■★、地位和作用日益凸显◆■◆，上升为民生领域的基本制度保障■◆★■■◆、重要制度安排和治国安邦的大问题。2021年2月26日◆★◆，习主持中央政治局第28次专题学习时指出，社会保障是保障和改善民生、维护社会公平和增进人民福祉的基本制度保障，是促进经济社会协调发展◆■★■、实现全体国民共享发展成果的重要制度安排■★，是治国安邦的大问题。

　　三是大力发展多层次社会保障体系★◆◆★★■。合理配置养老保险三大支柱的功能定位，降低第一支柱的替代率，让第一支柱回归到保基本的制度本位，回应目前市场和社会对进一步降低第一支柱费率的期待，以减轻参保企业在第一支柱方面缴费的压力，为建立第二支柱释放出空间。通过增强制度的吸引力和可持续性，不断扩大第一支柱的覆盖面，尤其是要健全新经济形态从业人员、灵活就业人员和农民工群体参加社会保险制度★■◆■。要进一步释放参保人员对企业年金和三支柱的需求■■★■★，加快建立适合中国国情的养老保险二★★■◆★、三支柱，以满足参保人未来的养老保障需求。打通三大支柱间的资金通道■★◆，赋予参保人自主选择权，不断满足广大人民群众多层次◆◆◆◆◆★、多样化需求和对美好生活的新期盼。

　　1958—1966年，社会保障法律制度进入调试阶段，中国出台新的法律规定，完善社会保障在初建阶段不适应经济发展的内容■★★★■，建立城镇统一的退休制度，统一企业职工和机关单位职工的退休政策★■■◆。随着1958年我国出台《户口登记条例》，城乡二元户籍制度正式形成，社会保障城乡二元并行的制度根源由此产生■◆■★★◆。

　　以上五个方面，是中国带领全国人民在百年奋斗实践中积累的关于我国社会保障事业发展的宝贵经验。习在中央政治局第二十八次集体学习时进行了重点阐述◆■◆★，我们必须倍加珍惜、长期坚持★◆■★★，并在实践中不断丰富和发展。

　　三是要促进新发展格局的构建。社会保障制度通过再分配调节收入分配，改善居民消费预期★★■★◆，从个体上满足了人们对美好生活的需求，从宏观上拉动有效需求，是扩大内需的重要基础■★◆■◆。同时，劳动者的合理自由流动是构建新发展格局的重要动力因素，社会保障要为劳动力要素顺畅有序流动创造环境条件，加快消除体制性障碍，更好适应人力资源流动性要求，为构建新发展格局做出更大贡献。

　　一是全面提升社会保险统筹层次。东部沿海和发达地区由于流入劳动力多■■◆◆，社会保险表现出参保人员年轻、制度负担较轻特点；贫困地区经济落后、就业率低、流出人口多■★◆■◆★，当地社会保障负担较高。应提高统筹层次■◆★■，解决区域结构矛盾★■◆◆，更好地发挥社会保险的■◆★★■“大数法则”■★◆，推动实现社会公平◆★◆★。考虑历史和现实政策执行情况◆◆◆★★，按照全国统筹要求■★★■，要科学合理地均衡中央与地方■★◆◆◆、地方与地方之间的负担。

　　同时★■，我们也应清醒地认识到，我国社保制度还面临多方面的挑战◆◆★■◆，即人口老龄化的挑战、新型城镇化的挑战■◆◆、就业方式多样化的挑战、社会需求多元化的挑战◆■◆★★■。由于特定历史条件下形成的城乡二元社会保障体系，加之区域发展不平衡，叠加外部人口因素★◆，社会保障体系结构性矛盾比较突出，制度可持续性有隐忧★■，多层次发展不平衡，兜底保障不足★★■，法治建设滞后。因此，习在中央政治局第二十八次集体学习时强调，我们必须高度重视我国社会保障体系存在的不足和挑战，并切实加以解决。要坚持系统观念■★，把握好新发展阶段、新展理念和新发展格局提出的新要求★★■★，在统筹推进“五位一体■■◆★”总体布局■★、协调推进■■■★◆“四个全面”战略布局中思考和谋划社会保障事业发展。

　　“文革◆★■”期间，社会保障制度进入蜕变停滞期■■★。国家撤消了负责社会保障的内务部，管理劳动保险的中华全国总工会也处于停滞状态★■★★。

　　二是要紧扣我国社会主要矛盾的变化。我国社会保障制度改革的重点应从增量改革转向结构性改革并兼顾增量改革。结构性改革主要是参数化改革★◆◆★■■，优化结构◆★★★◆◆，强化政策的多层次平衡、协调发展，进一步增强政策的开放性★■■、包容性和适应性，使各项制度趋向整合、统一和规范■■。

　　一是要立足新的发展阶段，不断拓展社会保障的功能。社会保障在发展理念方面应突出公平优先■◆★、共建共享★■◆■★◆。社会保障制度最基本的目标是保障生存■◆，由于人与人之间在智力★◆■◆★■、体力、学识、经济基础等方面存在很大的差别，这些差别使人们在抵御社会风险方面存在差异，应由国家和社会提供兜底性制度安排■◆◆，使部分自身无法解决困境的人得到保障■★■◆■◆。同时★◆，社会保障作为一种重要的分配性制度，具有显著的收入再分配效应，在初次分配更加注重效率的前提下，二次分配要更加注重公平正义，这里的公平主要是机会公平、规则公平★★◆◆◆，特别是在政府主导的第一支柱，要覆盖全体国民。共建共享，就是要人人参与◆★◆◆、人人尽责、人人享有，这里面要特别注意的是★◆★■★，不是绝对的公平，而是建立在权利和义务关系基础上的相对公平，激励约束机制的作用能够得以发挥★◆，否则，就会破坏社会保险内在的规律性★◆■■★。

　　党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代◆★■★◆★，我国社会保障制度进入顶层设计的快速发展时期。我们坚持把社会保障全民覆盖作为全面建成小康社会的目标，提出了全覆盖、保基本◆■◆◆、多层次■★■★、可持续的方针■★。社会保障体系建设驶入快车道，呈现出以下鲜明特点：一是系统设计、全面推动，制度改革由过去的地方试点为主转向顶层设计为主导，党中央对我国社会保障体系建设做出一系列谋划长远的顶层设计，改革的系统性、整体性、协同性进一步增强。二是立柱架梁★★■■◆■、夯基垒台★◆，出台了一系列具有里程碑意义的改革举措，改革力度之大前所未有，呈现出全面发力、多点突破◆★◆、整体推进的新局面。三是统筹城乡、并轨运行■★★，制度建设朝着整合统一迈进。在统筹城乡居民养老保险制度后，2015年，国务院改革机关事业单位养老保险制度，打破“双轨制”。四是应保尽保、全面覆盖★■★，覆盖范围由广覆盖迈向全覆盖，由制度全覆盖向人员全覆盖转变。

　　十一届三中全会拉开改革开放的大幕★◆，我国社会保障事业踏上变革重生的征程■★。劳动者的权益保障被提上议事日程，退休制度得以恢复，一系列发展社会保障事业的政策文件相继出台，劳动者获取福利待遇的权益以宪法的形式予以明确。这一时期◆★，虽然一些地区进行了自发性的改革尝试★■，但■■◆“国家—单位”保障的基本制度模式基本未被触动。

　　中国在搭建社会保障大厦基本梁柱的同时，着眼长远发展，不断充实制度框架。1993年11月党的十四届三中全会通过《中央关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》，提出建立多层次的社会保障体系，并对资金来源◆◆■★◆◆、保障方式◆★◆■◆■、管理机构等问题作了具体阐述。1995年3月印发《关于深化企业养老保险制度改革的通知》，确立了社会统筹和个人账户相结合的新基本养老制度框架★★■■★，提出探索建立补充养老金制度◆★■★◆◆。

　　社会保障关乎人民最关心最直接最现实的利益问题。党的十九大提出了健全覆盖全民、统筹城乡■◆★★★■、公平统一、可持续的多层次的社会保障体系建设目标任务■★■★，党的十九届五中全会描绘了“十四五★◆★■★■”时期乃至2035年我国经济社会发展的宏伟蓝图，作出了新的部署。迈向第二个百年目标新征程中，社会保障承担的责任和使命将会更加凸显。

　　六是加快社会保障法制化建设。当前■◆■■◆，虽然我国社保法制建设取得了明显进步■◆■，但总体上来看，社会保障法制化建设与新形势新任务的要求不相适应，社保立法进程明显滞后于社会保障实践。特别是◆◆★■■★，法律刚性约束不强★★■■★■，对违反社会保障法律法规的行为进行惩处的力度不够，影响了制度的统一性和规范性。因此，统筹城乡社会保障★★★，除了要完善社会保障立法■◆，还应加强社会保障司法★★★，从立法★◆、执法、司法、守法各环节加强社会保障工作。只有形成系统完备的社保法律体系◆■★★◆，并制定一套切实可行的配套执行制度，做到良法善治，才能不断提升社保治理体系和治理能力现代化水平，推动我国社会保障事业在法治轨道上行稳致远。

　　十九届四中全会再次提出加快建立基本养老保险全国统筹制度，积极应对人口老龄化，加快建设养老服务体系的要求。2019年11月，我国印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》中再次强调“构建管长远的制度框架■★◆■◆■，制定见实效的重大政策”。可见◆■★，进入中国特色社会主义新时代后养老问题仍是事关国家发展全局的重要民生议题之一。

　　延安时期和解放战争期间◆◆★■★，中国建立了独具特色的边区社会保障体系。在内容上，包括社会保险★◆、社会救济、社会优抚、社会福利等方面；在保障对象上，覆盖了工、农★★■、学■◆★■◆★、兵和政务人员各个群体。既较好地提供社会保障，又不致使政府背上沉重包袱，在稳定社会的同时发展了生产。正是因为党和根据地政府对人民疾苦的高度重视和积极施救，人民群众迸发出火山一样的激情和抗战积极性，全力支持抗战★★■■◆★。

　　四是统筹城乡，加厚底板◆★■★■■，切实兜住低收入群体的底线◆◆。要通过优化制度设计，进一步打破城乡壁垒，统筹城乡。深化城乡社保基本制度、管理体制和运行机制改革，以最大限度保障城乡居民基本权利公平。要直面群众的“急难愁盼”，为广大群众提供多层次■◆、多样化的社保制度供给，让保障更加充分、服务更加快捷、体验更有尊严◆■★★◆，确保全体国民同步并公平地享受到经济社会改革发展成果。

　　迈入世纪之交，中国领导下的社会保障事业迈上新台阶。2000年，“建立健全社会保障制度”写入宪法，社会保障制度正式成为国家发展必要的基本制度安排。各保障项目相继在中国大地铺开实施。基本养老保险方面，从2003年开始探索新农保■★★◆，2009年推开试点。2011年6月◆■★◆，在全国逐步推行城镇居民养老保险◆★★。2014年，建起城乡统一的基本养老保险。医疗保险方面，在1998年12月建立和实施城镇职工基本医疗保险制度的基础上◆◆，2002年10月建立新农合并试点。2003年至2010年，逐步将城镇基本医疗保险由国有、集体企业进一步扩大覆盖范围到所有人群★◆★★◆。失业保险方面，1999年1月，国务院发布了《失业保险条例》，将覆盖对象扩大到城镇所有企业事业单位及其职工。工伤保险方面，2003年国务院颁布《工伤保险条例》■★◆◆★■，工伤保险进入法治化阶段。医疗救助方面★■★★■，2003年、2005年分别印发实施农村、城市医疗救助试点意见，在全国范围内建起管理制度化、操作规范化的城市医疗救助制度。城乡居民低保方面■■★■，1999年颁布城市居民最低生活保障条例，标志着城市低保开始走向规范化■◆★、法制化。2007年■◆■★，决定在全国范围内建立农村低保制度◆★◆◆★◆。

　　从“七五”计划到★◆■■“十二五”计划末的30年间，我国社会保障制度改革完成了从单项突破到整体推进，进而初步建起社会保障体系的历史任务。